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为国储良材 为民增福祉
 
——就国家储备林建设有关问题访国家林业局发展规划与资金管理司司长闫振
 
更新时间: 2017-03-20 17:54:46     来源: 中国绿色时报(2017-03-15)
 
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    2017年中央一号文件继2013年、2015年中央一号文件之后,又一次明确提出要加强国家储备林基地建设。年初,国家发展改革委、国家林业局等四部门联合印发了《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》。就如何创新林业投融资体制机制、推动国家储备林建设等问题,记者专访了国家林业局发展规划与资金管理司司长闫振。

    记者:国家储备林建设正如火如荼地顺利推进,首先,请您介绍一下国家林业局落实中央决策部署,推进国家储备林建设的总体考虑和工作安排。

    闫振:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视林业工作,习近平总书记作出了林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题、维护森林生态安全等一系列重要论述和批示指示。针对我国成为最大木材进口国和第二大木材消耗国、木材安全形势严峻复杂这一现状,党中央、国务院科学决策,实施符合中国国情的木材安全战略,努力走生产优质高效、规模经营适度、储备调节有序、生态环境良好的木材安全道路。根据中央部署,借鉴国际上把木材作为基础战略物资储备的经验做法,国家林业局党组创造性谋划并大力推进国家储备林建设,将其作为实施木材安全战略的优先选项。国家“十三五”规划《纲要》《生态文明体制改革总体方案》和2013年、2015年、2017年中央一号文件,作出了顶层设计和有关安排。

    经过这几年的探索实践和总结完善,国家储备林建设的总体思路和发展目标已基本明确。按照“政府引导、市场运作,平台承贷、主体担保,项目管理、持续经营”的思路和模式,统筹中央资金和金融社会资本,着力培育和保护国内珍稀树种种质资源,大力营造和发展速丰林、珍稀大径级用材林和生态储备林,形成树种搭配基本合理、结构相对优化的后备资源体系。根据《国家储备林建设规划》,重点在东南沿海、长江中下游等七大区域,打造和培育20个国家储备林建设基地。力争到2030年,国家木材自给保障能力进一步增强,木材对外依存度在30%以下,木材生产由粗放向精准、数量型向质量生态型转变,生产力布局由被动适应向战略储备调整转变,重点地区生态环境持续好转,国有林区和天然林资源得到休养生息;力争到2050年,完成营造林4.4亿亩,每年平均蓄积净增2.8亿立方米,折合木材储备1.8亿立方米,基本形成“总量平衡、结构优化、适度进口、持续经营”的木材安全格局。

    记者:国家储备林建设在推进林业供给侧结构性改革和提升森林质量中发挥怎样的作用?

    闫振:推进林业供给侧结构性改革的核心工作是提高发展的质量和效益。习近平总书记多次强调要实施森林质量精准提升工程。国家林业局党组认真学习领会,制定工作方案,扎实推动实施。张建龙局长强调,国家储备林建设根本任务是提升林业综合生产能力,提高木材产品供给数量和质量。国家储备林建设非常契合林业供给侧结构性改革和提升森林质量的要求。

    一方面,国家储备林建设是林业供给侧结构性改革的重要突破点。由于长期的重采伐、轻培育,我国木材储备欠账严重,总量不足,树种单一,结构失衡,优质木材短缺。随着经济社会发展和人民生活水平提高,全社会对木材刚性需求越来越大,到2020年将达到7亿立方米,木材供需矛盾十分尖锐。与传统的人工造林、工程造林相比,国家储备林建设突出优质培育和规模经营,以中高端木材培育为重要目标,主要营造和培育最急缺、最有价值的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林,力求木材资源的优质化、高效化和多功能。推进国家储备林建设,可加快木材供给结构调整,优化木材生产力布局,提高绿色优质木材生产力,实现藏木于林、藏富于林。

    另一方面,国家储备林建设是精准提升森林质量的有效抓手。森林质量不高是我国林业建设长期存在的突出问题和一大短板,也是几代林业工作者为之努力奋斗的目标。国家储备林建设充分继承了“集约经营”“永续利用”“越采越多、越采越好”等科学理念,结合新形势新要求,把精准和质量作为生命线,努力打造科学化、规范化、精细化的高标准项目,具有鲜明的精准特色和质量优势。一是地域精准。主要选择自然条件好、综合条件具备的地区,做到因地制宜、好中选好、优中选优。二是措施精准。采取良种、良法、良技等先进适用技术和目标树培育模式,科学开展集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育以及支撑体系建设,培育优质高产林、复层异龄林和混交林林分。三是管理精准。在借鉴国际金融组织林业贷款项目的经验作法基础上,引入现代工程制度办法,采取了高效集约经营、栽培模型设计、契约式管理、系统工程管理、全面质量管理等一整套新的生产管理方式和流程,初步建立了以高标准高质量为目标的国家储备林培育、经营和管理体系。

    当前,国有林区改革、国有林场改革正在全面推进,全国范围内已经实现了全面停止天然林商业性采伐。这是林业推进供给侧结构性改革、营造良好生态环境、储备国家战略木材资源的重大举措。在这一大背景下,大力开展国家储备林建设,既是落实中央全面保护天然林的重要支撑,也是开展大规模国土绿化、保障森林生态安全新的发力点。

    记者:国家储备林建设催生和集成了很多重大创新,投融资模式创新是其中的一大亮点。为什么林业投融资模式创新能首先在国家储备林建设上取得突破?

    闫振:金融是现代市场经济的核心,也是推进林业现代化建设、创新政府配置自然资源方式的关键。国家储备林建设是新时期林业生产经营管理方式的重大创新,是林业投融资模式的重大变革。实践证明,在发展过程中,通过国家储备林长周期效益回报解决自身盈利问题,以及政府购买服务等方式,可以在不增加地方政府债务的情况下,加快重点地区高效森林资源培育,积极探索新路径、新模式、新制度,实现了生产要素的最优组合和资源的优化配置。这其中,金融创新发挥的作用重大。林业投融资模式创新首先能在国家储备林建设上取得突破,这绝非偶然。

    得益于中央的好政策。近几年,党中央、国务院先后颁发了《关于深化投融资体制改革的意见》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等一系列文件,为创新投融资体制机制指明了方向,明确了重点。林业创新投融资模式迎来了大好机遇和有利条件。

    得益于金融部门的鼎力合作。破解“融资难、融资贵、融资短”老大难问题,离不开金融部门的密切合作。据初步测算,全部完成国家储备林基地建设任务需要投资5200亿元,全靠国家投入是不现实的。为此,把资金渠道转向统筹中央资金和金融资本,优化财政存量、扩大金融增量上来,充分发挥财政资金的引领带动作用和国家开发性、政策性金融优势,形成财政金融合力支持国家储备林建设。通过寻找利益共同点加强林银合作,与国家开发银行、中国农业发展银行分别推出了支持国家储备林建设的长期优惠贷款(贷款期限最长30年,宽限期最长8年,执行基准利率,最低资本金率20%),成为迄今林业最优惠的贷款项目。

    得益于发改、财政等部门的协同推进。国家发改委、财政部给予了大力支持,会同国家林业局加强政策组合创新,出台了撬动两行贷款的扶持政策,明确了PPP模式、开发性金融机构贷款、专项资金等政策,中央预算内投资可作为项目资本金,中央财政营造林补助资金重点支持国家储备林集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育,中央财政贴息,将国家储备林纳入政策性森林保险范围,等等,建立起多元化多类型的引导扶持体系。

    得益于地方的探索尝试。一些地方积极利用开发性、政策性银行贷款建设国家储备林,形成了可复制可推广的投融资模式。比如,广西的统贷平台模式,“统贷统还、融资担保、契约管理、按期还款”,由指定的国资企业作为借款人统一借款,相关国有林场及建设单位作为用款人使用贷款资金。比如,天津的政府购买服务模式,“分贷分还、借用管还、政府回购、委托代建”,由政府委托相关机构,通过招标程序,确定服务供应商作为借款主体,政府通过年度预算支付,作为专项资金用于借款主体还本付息。比如,河北张家口模式,“市级统筹、市县分担、平台运作、合同管理”。又比如,吉林森工模式,“域外转型、产业升级、促进改革、保障民生”。

    在国家储备林贷款项目建设顺利推进的同时,林业金融创新已扩大到重点生态工程建设、森林湿地等自然生态旅游、林区基础设施、木本油料、林业精准扶贫等领域。目前,国家储备林40多个项目贷款获得批准,协议贷款755亿元,已放款180亿元,预计2017年国家储备林贷款项目将覆盖12个省,全年放款300亿元以上。今年,我们将会同国家发改委、财政部,选择4-5个条件具备、积极性高的省,每个省选择1-2个项目,组织开展林业PPP项目试点。

    记者:短短几年间,国家储备林建设就晒出了出色的成绩单。近期推进国家储备林建设还有哪些工作重点?

    闫振:国家储备林建设取得了初步成效,积累了一定经验,发展势头良好。但目前只是刚起步,还面临着一些问题和困难,如政策不完善,进展不平衡,认识不到位等等。我们将认真总结经验,完善各项措施,努力将其打造成林业利国利民的品牌工程,为国家储备更多的优木良材,为百姓增添更多的生态福祉。下一步,重点做好4个方面的工作。

    一是加强部门合作。一方面,健全完善林业和金融机构的合作机制。执行定期沟通协商制度,开展联合调研指导,对重大问题实行集中会商。在分工上,林业部门主要负责项目的布局、政策落地、项目推进和建设管理。金融机构按照银行的信贷制度规定,主要负责资金的借用管还。指导各地结合自身实际需求,开展与国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构的合作。另一方面,加强与发改、财政等部门沟通配合,协同推进国家储备林建设。

    二是积极稳步推开。通过国家主推、地方主筹、银行主贷、林业主建,全面稳妥推进国家储备林建设。加强组织领导,加大宣传推广,增强各地的责任感紧迫感。强化规划引领,形成科学完备的国家储备林布局体系,明确各地目标任务,保持合理规模速度。建立激励机制,从投资、补助、政策等方面对国家储备林建设任务重、效果好的给予倾斜和支持。

    三是完善政策组合。围绕建立健全保障有力的政策体系、灵活适用的金融体系,加大政策争取和产品创新。创新产权模式,健全完善林权抵押机制,探索国有林抵押。建立以森林经营方案为基础、总量与强度双控的森林采伐管理新机制,实行单报单批或备案制。深入推进风险准备金、投融资主体和风险控制机制等方面政策创新。争取建立国家储备林专项补助制度,整合中央林业补助资金,建立国家储备林专项资金,加大中央资金投入,提高补助标准,完善贴息、保险等政策。

    四是提高质量效益。着力培育、储备优质健康森林,发挥森林的生态、经济和社会多种功能和效益。强化系统工程管理,做好模型设计,科学搭配林木结构,实行全过程管理,健全经营规范,精准提高森林质量。今年启动国家储备林森林经营方案编制试点,经营方案精细化到林班,落实到山头地块。强化合同契约管理,研究探索国家储备林所有权、经营权、收益权实现机制,以合同契约形式确立权利义务关系。强化科技支撑,构建标准化服务平台和产学研用平台,促进协同创新和科技成果转化。发挥全国木材储备战略联盟的作用,委托开展论证、监测、验收、评估。适时修订或编制国家储备林建设标准规程、树种目录、划定办法、核查办法、绩效评价管理等相关制度办法。

 
(作者: 焦玉海)        (编辑: 刘霞)    
 
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